本文系作者在“学者论坛”上的报告摘编

中国高等教育学会学术委员会委员

上海交通大学安泰经济与管理学院党委书记、教授

杨颉

当前，“治理”是研究热点，本次论坛年会的主题就是“加快推进大学治理体系和治理能力现代化”。十九届五中全会明确提出“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，推进国家治理体系和治理能力现代化”，这是宏观的治理。《中国教育现代化2035》也将“推进教育治理体系和治理能力现代化”列为十大战略任务之一。在大学治理能力和现代大学制度的建设过程中，一个很重要的抓手就是学校的战略管理水平。因此，我们聚焦在学校中微观的层面，关注学校和学院校院两级管理这个领域，分享一些研究结果。

一、大学战略目标研究的演化

大学战略目标的研究，经历了从“战略目标”到“目标战略”，从“目标管理”到“目标治理”逐步演化的过程。

从“战略目标”到“目标战略”，战略目标是大学战略规划的组成要素。各个学校都有最宏观的目标，描述起来有同质化的趋势，例如，“整体进入世界一流大学行列”“综合实力居于国内高校前列”“进入国内一流地方高校建设行列”等等。但是目标的推进和规划的落实，需要通过一套内部整体的设计方案来完成。上海交通大学在把学校的发展愿景转化为行动方案的过程中，主要关注两个方面：一个是指标驱动，另一个是资源驱动，也就是通过下指标、配资源来驱动各个院系，使得战略目标得以完成。在上海交通大学，学校给予学院较大的规划制定自主性，可以按照学院发展的实际需求制定目标，同时与学校保持互动。

从“目标管理”到“目标治理”，习近平总书记指出，“管理”和“治理”只有一字之差，但“治理”体现出了“系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。我们从战略的整体性治理的视角，对学校和学院的规划目标进行对比分析。以学校的19个实体学院为案例，将各个学院的指标值之和与学校的总体目标进行对比，可以看出，在教学、科研、声誉等方面，很多指标被“放大”了，并且越是跟教师职称评定关系密切的指标，被“放大”得越明显。这里有三重力量的叠加：第一是学校的期望，需要推进整体战略目标；第二是学院利用这些指标，以获取学校更多的资源性投入；第三是教师的默许，因为这些指标跟职称紧密相关。

“整体协调性”和“自主发展性”的均衡，大学的规划基本上是“自上而下”的，而学院的规划更多是“自下而上”的，因为学院是学者的共同体，院系规划体现出对未来的共识。学校基于整体知识的公共事务治理体制，与学院自主治理下的分散式决策，中间一定会有差异，就是在规划研究中经常出现的“衰减”现象。我们将进一步研究衰减的机制。

二、目标治理的影响因素

借鉴鄢一龙等学者对国家五年规划效能评估的框架，我们对19个案例学院的规划效能进行量化分析，计算各个学院的完成率、基本完成率、预期准确率、相对差异系数等等。从结果可以看出，全校的整体预期准确率为23%，也就是说，实际完成率在80%到120%区间的指标，只占全部指标的23%，其他指标要么特别高，要么特别低，说明指标的预测功能并不强，而引导性的功能可能会超过预测功能，这是值得关注的一个方面。

根据规划的偏移度和规划的完成度两个维度，对案例学院进行聚类分析，形成类似于“橄榄形”的区间分布，偏移度低的学院，完成率会比较高；偏移度适中的学院，一般来说完成率也适中。这说明跟学校规划对接比较紧密的学院，能够获取的资源也比较多，有利于指标的完成。

在学校的规划部门进行任务分解的时候，往往有“指标加码”的倾向：对于一些难以完成的指标，就给各个学院多安排一点，促进规划的落实。但是，我们的实证研究表明，越是被放大的指标，其在学校整体的完成度反而越低。这跟教师的“职业倦怠”或“压力过度”有一定的类似之处，层层放大并不会强化指标的实施发展，反而导致执行的衰减。因此，指标制定的过程应该更加客观，注重对规划文本的认同，比注重指标的结果，更加有利于规划的推进和目标的实现。

关于不同学院的规划效能指数结果，其影响因素与发展基础并不具有显著的相关性。学院建设学科所属的学科门类，学院的规模大小、历史长短，以及学院所拥有的优质学科的数量等变量，均没有明显的聚集性，因此，规划的执行过程仍然具有决定性的影响。

三、提升目标治理能力的路径

为了提高大学战略管理水平和目标治理能力，我们提出以下三个方面的建议。

激励相容，激发学院的自主发展动力。整合政府的目标、学校的目标、学院的目标和个人的目标，这才是规划实现的关键，而不是简单的通过下指标、定计划，资源驱动或指标驱动就能够简单地完成规划实施过程。

战略控制，战略控制的核心是过程控制。完整的战略管理闭环既包括战略目标、控制过程，也包括非控制性输入。在规划调整的过程中，非控制性输入更多应该由学院或者是基层来实现，这样学校的战略管理工作方式，才能实现从“目标管理”到“全程跟进”的转变，进一步促进规划的实施。

责权匹配，学校在推进校院两级管理的过程中，必须面对“非规则化”的问题，就是每个学院都有其发展的特殊性，允许每个学院有一些特殊的政策，才能够使得学院发展得更好。因此上海交通大学推行“一学院一策”，对不同的学院实施不同的政策，甚至在同一件事情上，不同学院可以采取不同的政策，形成一系列试点学院。