本文系作者在“博士生论坛”所作导师报告摘编

中国高等教育学会学术委员会委员

中国人民大学教育学院副院长、教授

李立国

一、大学组织与制度是大学治理的基石

1.大学组织具有二重性，既有理性组织属性，也具有政治组织属性。从韦伯的官僚主义理论来看，组织是“为实现既定目标而合理安排的工具”。官僚主义被认为是日常生活中的固有部分，几乎所有的学院和大学都至少或部分地按照官僚路线组织。尽管许多人谴责官僚主义的繁琐和不灵活，但是科层制已经成为现代组织中不可或缺的行政运作模式。中世纪大学作为学术行会组织，并不实施科层制。在现代大学中，等级、头衔和雇佣方式都具有形式化，通过规章制度对行为进行约束和规范。作为最常见的组织设计，尽管高校由学术专家和行政管理人员组成，但科层制原则可以视为从根本上指导了几乎所有机构的设计。

2.政治组织属性是把大学作为“博弈丛林”。与理性科层制结构——“机械工厂”严格的制度和结构相比，大学作为“政治丛林”更加强调组织成员之间的冲突和利益的博弈。“这个地方（高等教育组织）更像一个政治丛林，充满生机和喧嚣；而不是一个僵化、安静的官僚机构”。社会学家J. Victor Baldridge在其1971年发表的《大学中的权力与冲突》一书中，以20世纪60年代末纽约大学的一场冲突为例，提出可以把负责的组织看作是政治制度。他强调组织过程、机构子群体的活动，内部利益、联盟建立和讨价还价。这些活动是在多元化的决策环境中进行的，在这种环境中，行政领导人作为边界管理人员、主要行动者，在内部和外部利益相关者之间进行调解和治理。在其后续的研究中，Baldridge还提出了“修正的政治模式”：一种环境-心理和结构主义方法。在高等教育决策过程中，修订后的模式更多地关注外部环境、内部议程控制、利益集团和合法权力（见表1）。

大学制度与大学治理现代化存在着密不可分的内在逻辑关系。从大学制度的视角审视和研究治理问题，不仅是深化治理研究的重要路径，也是大学治理现代化的本质需求。现代大学的复杂性和不确定性、不同治理主体之间利益和价值的多元性和冲突性、决策者理性的有限性，都决定了制度的重要性。无论是经济学中的新制度主义，还是政治学中的新制度主义，都把制度放在突出位置、优先位置。从制度逻辑看待现代大学治理，突出制度在大学治理中的重要性，是认为在制度逻辑中制度比人重要可靠，但同时并不认为有放之四海而皆准的最好的制度，制度也不是个别人主观设计的，而是强调制度是环境与人共同作用的结果，是在实践中通过制度认知、制度实践、制度认同不断发展完善的过程（见表2）。

大学制度环境、技术环境与大学不同管理方式组合而形成了各具特点的大学治理形态与模式（见图1）。

二、重视人作为治理主体的重要地位

1.既强调制度的重要性，又要看到作为行动者的治理主体的作用与价值。制度是由人建立的，也是由人施行的，制度与人之间有着十分密切的关系。制度是死的，人是活的。制度再好，但是如果没有执行和彻底地实施，那么制度就像一张白纸。在这个展开过程中，可能会把很好的制度做坏了。制度逻辑不是就制度谈制度，就制度谈治理，而是在制度建立、完善过程中看到人的作用，看到制度执行过程中人的变通，大学治理的制度逻辑就是在制度与行动者的人之间架起桥梁，促进制度优势转化为治理效能。目前人们普遍认识到了制度的重要性，产生了一种以“制度缺位造成治理混乱”为核心的“制度建构主义”思路，试图以“制度缺位—制度建构”的思路，建议将大学治理的方方面面全都纳入制度范畴之内，建构一个无所不包的大学制度体系。这种观点值得商榷，一是大学制度是在长期的历史过程中形成的， 并不是短时期内主观构建的；二是大学制度是治理主体与制度互动的过程，制度是在治理实践中不断丰富完善发展的，要始终重视人的因素；三是制度既包括正式规则，也包括非正式规则和习惯等。所以，制度逻辑不是要主观建构制度，而是在制度认知、制度构成、制度运行与制度行为、制度评价的互动中形成大学治理体系和治理能力现代化。

2.大学治理研究要从“组织”、“制度”到“人”。大学治理研究目前从单一的、线性的制度，结构，模式等的研究转变为对非正式人际关系和人的治理能力的研究。首先。非正式人际关系对于治理主体间的沟通协商起重要作用。大学内部利益相关者的互动和博弈影响着大学治理成效，大学内部治理是否有效的核心取决于权力主体间的互动合作。其次，利益相关者间的良性人际关系有助于有效决策。从理论到实践，优化治理过程，应当促进正式关系和非正式关系的协同发展。最后，制度建设是大学治理的基础，而动态能力建设是保证治理有效性的关键。

3.大学有效治理需要良好的制度供给与良好的治理能力的有机结合。制度供给和治理能力之间并不是一个完全对应的关系，即制度供给好并不代表治理能力强，治理能力强也不代表制度供给好。只有好的制度供给与强有力的治理能力相结合，大学治理才能达到最佳状态。因此，制度本身要设计好，要科学、合理；同时，大学治理和运行也要科学有效。但现实中，制度供给和治理能力并不总都是好的，恰恰相反，坏的制度供给和弱的治理能力却十分常见，由此也就形成了不同的治理形态（见图2）。

重视治理实践与效能。大学治理的路径应从治理主体的辨析转向治理规则、治理实践的研究，由探讨“谁在治理”转向研究“如何治理”、“怎样治理”，由探讨以主体为中心的“表层结构”转向实践为中心的“深层结构”，揭示大学治理的系统性、复杂性、多维性。大学治理应从观念导向的理想主义治理路径转向实践和问题导向的现实主义路径，即从大学治理的实然状态走向应然状态。反映到我国的大学治理来说，既要看到机构、组织在制度与治理中的作用，更要看到 “人”在大学治理中的主体性，就是要从“求变”到“求治”，从治理变革走向治理建设，从治理体系转向治理能力，从治理目标转向治理效能。