张应强

摘 要：高等教育全面深化改革不同于以往任何一次高等教育改革，首要任务是对高等教育改革进行改革。一是要摒弃“打补丁式改革”，做好高等教育全面深化改革顶层设计。政府要转变思维观念，将高等教育改革纳入法制化轨道，同时营造高等教育市场竞争的环境和条件，真正把高校建设成为面向社会依法自主办学的独立法人实体。二是要需要突破高等教育双重体制，让市场机制在高等教育改革发展中起决定性作用。三是要避免对“中国特色”和“中国国情”的滥用，切实推进现代大学制度建设。

关键词：高等教育改革；全面深化改革；市场机制；现代大学制度

　　从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布开始，我国高等教育已经持续了近30年改革发展历程，高等教育改革成为主旋律。目前，我国高等教育正在以十八届三中全会关于全面深化改革的精神为指导，按照三中全会的部署和要求，深化高等教育领域综合改革。

　　高等教育综合改革是在我国高等教育改革进入深水区和攻坚期的形势下，综合考虑经济社会发展对高等教育的需求和影响，对高等教育全面深化改革所做的全局性和基础性改革设计。为此，需要用全局意识和全球视野来认识改革，用系统思维、普遍联系的观点来做好改革顶层设计，更需要打破常规，对高等教育改革进行改革。

　　一、摒弃“打补丁式改革”，做好高等教育全面深化改革顶层设计

　　改革开放以来30余年的高等教育改革，主要采取“打补丁”的方式，即在保持原有高等教育理念和高等教育体制机制框架的前提下，针对现实高等教育中出现的问题进行查漏补漏；或者根据经济社会发展对高等教育的新要求，增加一些新成分和新做法。如毕业生就业制度改革、高校招生并轨制度改革、高等教育成本分担制度改革、高等教育体制改革与结构调整、面向21世纪高校教学内容和课程体系改革、实施大学生文化素质教育、推进高等教育大众化、开展世界一流大学建设、实施高等教育质量工程，等等。此外，还有一些高等教育专门领域的改革，如民办高等教育改革、高等职业教育改革等。上述高等教育改革主要是问题导向型的分项改革，针对形势的变化和社会需要的变化，以及高等教育系统内部的局部问题，进行“打补丁”式的改革，以解决高等教育中存在的问题，增强高等教育的社会适应性，没有涉及高等教育理念和现代大学制度的革命性突破。目前，这种“打补丁”式改革已经难以解决高等教育改革发展中的瓶颈问题，需要进行高等教育全面深化改革。“全面深化改革”是一个整体，不能简单看作“全面改革”和“深化改革”两个部分的相加，而是高等教育理念、体制机制甚至高等教育体系的重建和系统重装。

　　十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。按照十八届三中全会精神理解高等教育全面深化改革，就是要完善和发展中国特色高等教育制度和体系，推进高等教育治理体系和治理能力现代化，开展高等教育综合改革的总体设计。总体设计高等教育、全面深化改革需要解决两个主要问题：一是政府在高等教育全面深化改革中的角色和责任问题；二是要努力把高校建设成为面向社会依法自主办学的独立法人实体。

　　关于政府在高等教育全面深化改革中的角色和责任问题。对于后发外生型现代化国家来说，高等教育改革往往采取自上而下的方式进行，政府往往是改革的设计者、领导者和推动者。我国的历次高等教育改革都是由政府部门发动、推动和实施的。如20世纪末开展的高等教育体制改革和结构调整（院校合并和划转）、高等教育重点建设工程（“211工程”“985工程”）、高等教育大众化等等，都是由中央政府教育部门主导实施的。目前即将实施的新建地方高校转型发展改革也沿袭了这一思路。由政府部门发动、推动和实施高等教育改革，符合我国国情和高等教育管理传统，也的确在不少方面体现出其固有优势。但是，高等教育全面深化改革必须充分体现“全面深化改革”的意义，摒弃长期以来奉行的“打补丁”式改革思维，对高等教育改革进行改革。

　　首先，必须将高等教育改革纳入法制化轨道，建立高等教育改革的约束机制和问责机制。高等教育改革不一定都是成功的，高等教育改革的成效和后果需要接受实践检验。当改革不能达到预期目标，甚至出现严重失误时，必须要有相应的责任追究机制对高等教育改革实行责任追究和问责。只有建立了相应的改革责任追究机制，才能使政府在设计改革、领导改革、推动改革时做到科学决策和民主决策，以增强改革的科学性，减少随意性和主观臆断。为此，政府要自觉将高等教育改革纳入法制化轨道，保证高等教育改革的合法性。特别是政府在设计、实施和推进涉及全局、影响深远的高等教育改革时，更应该利用政府在领导和管理公共事务时所形成的权威以及自身在政策和信息方面的优势，将高等教育重大改革纳入法制化轨道，使政府依法行政，依法改革。在改革过程中要主动用法律来约束和规范中央政府自身的高等教育改革行为和决策行为，而不是只约束高校、约束地方政府而不约束自己。这就是说，中央政府主导和设计的高等教育改革也应该在法律框架内，接受法律的约束和规范，特别是要接受法律问责和社会监督，承担改革失败或达不到改革发展预期目标的法律后果。这是市场经济条件下政府改革和高等教育改革的必然趋势。

　　其次，政府领导和推进高等教育全面深化改革，不是政府操纵、把控整个改革进程。政府应该以公共事务组织者的身份，以服务性思维，利用政府自身优势，营造高等教育市场竞争的环境和条件，一方面为高校松绑，另一方面帮助高校提高自我约束能力和水平，真正把高校建设成为面向社会依法自主办学的独立法人实体。而不是改革一次，政府的控制就强化一次。为此，政府需要以壮士断腕的勇气和为改革大计着想的勇气，而不是出于政府私利和既得利益来设计和推进高等教育改革。也就是说要全面正确履行政府职能，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，让市场竞争机制进入高等教育领域，最大限度地减少对高校办学活动的干预；对那些的确要保留的行政审批事项，必须依法管理、规范管理、提高管理效率。更为重要的是政府要领导重新设计一种具有法律性质的高等教育制度和现代大学制度，不仅要约束高等教育的各利益相关者，也要约束政府自己的行为。

　　关于把高等学校建设成为面向社会依法自主办学的独立法人实体问题。十八届三中全会指出：要加快事业单位分类改革，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化；创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别；深入推进管办评分离，完善学校内部治理结构。要推进这些改革，我们必须在思想观念上确立大学自治的理念，在法律和大学章程上确立高校面向社会依法自主办学的独立法人实体地位，使高校依法面向市场、面向社会自主办学，参与市场竞争，自主接受市场检验，从而改变目前高校隶属于政府部门或者作为政府延伸部门的状况。

　　我国高校与西方国家高校具有性质上的重大差异。在西方国家，无论是公立高校还是私立高校，都是面向社会、面向市场依法自主办学的独立法人实体。高校对自己的办学行为负责，在市场竞争中通过市场机制获得办学和发展资源，办学绩效和教育质量接受市场检验。特别是政府和高校享有同等法律地位，不存在领导与被领导、管理与被管理的关系；政府资源只是高校办学资源的来源之一，政府利用资源分配对高校实施影响也必须利用市场竞争机制，由此形成了一种多主体、多中心的高等教育治理体系。而我国高校由于特殊的办学体制和管理传统，高校办学权来自政府授权，要经过政府的“授权审批”才能开展办学活动，政府掌控着高校的办学资源和资源分配权。高校实际上是接受政府委托和授权，作为政府的“被委托人”和“代理人”来开展教育活动和办学活动的。

目前，我国仍然采用的是“扩大和落实高校办学自主权”的提法，这一提法与西方国家的大学自治理念是有本质差异的。早在1979年，时任复旦大学校长苏步青等高校领导，就发出了“给大学一点自主权”的呼吁。“大学自主权”呼吁了30多年，每一个时期的重要教育政策文件也都把扩大高校自主权作为重要内容，各级政府也的确下放了一些办学自主权，但在实际运行中总是陷入“一放就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈中。政府部门困惑，认为已经下放了不少自主权，但高校自我约束能力不够，下放自主权越多，高校的办学行为越难以控制和规范；而高校总是感觉政府下放自主权不够，办学自主权太少。形成这种相互矛盾甚至相互指责的根本原因在于：一方面全社会在思想观念上没有形成大学自治的理念，在法律和大学章程上没有确立高校是面向社会依法自主办学的独立法人实体地位；另一方面，政府和高校在法律地位上处于严重不对等状态，政府对赋予高校哪些办学自主权、多大办学自主权具有决定性作用。而且没有法律来约束政府的乱作为、不作为和越位现象，政府也不承担高等教育改革决策失误的法律后果，或者把后果转嫁给高校——由政府对高校进行责任追究和问责。与此同时，由于没有建立起来源于市场竞争的自我约束机制，高校在获得一些办学自主权后，投机办学、“报复性”地使用办学自主权的现象非常普遍。正如教育部部长袁贵仁所说，“当前，教育工作还存在不少问题，……原因有很多，究其根本，……在教育管理部门，在于我们的管理理念落后、管理体制落后，以及由此带来的管理方式落后、管理能力落后。”

要改变这种状况，必须按照十八届三中全会的精神，着手开展高等教育全面深化改革，促进高等教育治理体系和治理能力现代化。需要参照国际惯例，把政府管理高等教育和大学自主办学都纳入法制化轨道，明确高校是面向社会依法自主办学的独立法人实体，处理好“管教育”和“办大学”的关系，实现“政府宏观管理，高校自主办学，社会广泛参与”的高等教育治理格局。政府要从建设高等教育强国的大局出发，确立从高等教育管理走向高等教育治理的现代政府理念，改变政府独大，大包大揽，不计改革成本，缺乏责任追究意识的惯性思维，从改革政府自身开始，主动下放权力和归还权力，朝着把高校建设成为面向社会依法自主办学的独立法人实体的目标而努力。

　　二、突破高等教育双重体制，让市场机制在高等教育改革中发挥决定性作用

　　1992年之后，随着社会主义市场经济体制的建立，我国开始在长期实行政府计划体制的高等教育领域逐步引进市场机制，由此形成了当前高等教育领域中的双重体制。即在高等教育管理和资源配置方式上既有行政体制又有市场体制，行政机制和市场机制都在发挥作用。目前，由于长期以来形成的高等教育高度集权管理的传统惯性，政府主导的行政体制和行政性资源配置方式仍占据主导地位，而且政府实际上也决定着在高等教育领域是否推行市场竞争机制，以及在哪些领域、在多大程度上推行市场机制，高等教育实际上仍然是行政机制在发挥主导作用。

　　这种双重体制的形成有着深刻的历史原因和现实原因。在我国，教育从来都是国家和政府管控的重要领域，而且在几千年的封建专制社会，我国从来就没有解决好社会自治组织和中间组织的发育和建构问题。学在官府，以吏为师；科举制度将教育制度和官僚制度神奇地结合起来；书院自由讲学制度最终沦为科举考试制度的附庸；近现代高等教育思想和制度体系孕育在“师夷长技以制夷”的特殊背景和环境中；私立大学在1949年后彻底消失；等等。今天，社会主义现代化建设必须在强大政府的坚强领导和推动下才能实现赶超。这种历史和现实的原因，促使我国建立了一种高度集权的高等教育管理体制，政府既管高等教育又办大学，并形成了统一的入学考试制度、统一的国家学位、统一的质量标准、统一的评价体系、统一的改革政策。以致1992年之后的社会主义市场经济改革，在高等教育领域不仅推进缓慢，而且所涉及的具体方面极为有限（如收费上学和毕业生自主择业），其他方面的市场化改革基本没有实质性进展。

　　双重体制和双重机制对高等教育改革发展产生了严重负面影响，甚至可能比单一的行政机制对高等教育的负面影响更大。如前所述，在高等教育双重体制中，政府享有是否引进市场竞争机制以及在哪些领域或多大程度上引进市场竞争机制的决定权，这实际上并没有对政府分权和限制政府权力，而是增强了政府高等教育管理的自由裁量权。就大学办学而言，“大学在双重体制中办学，极易滋长办学投机行为——既想规避市场风险又要同时获得市场配置和政府配置资源的好处。这就给大学领域违背办学规律的行为甚至权力寻租行为提供了制度空间，导致大学竞争成为非完全市场竞争，严重的就会出现大学竞争异化，从而使大学竞争成为脱离办学质量的无序竞争甚至不公平竞争。”由于政府管得过多、统得过死，高等教育多样化和高等学校办学特色就成为一个说起来重要但却进展不大的问题。“高校准确定位为什么这么难”的体制性根源，在于政府统一管理这只“看得见的手”代替了市场竞争机制那只“看不见的手”。在当前建设世界一流大学过程中，我们试图建立的除了世界一流水平的大学之外，还想建立一些榜样大学和示范性大学，以此作为所有大学的标杆，让所有大学向榜样大学学习和看齐。政府希望建立高等教育质量国家标准，且不说建立起这种国家标准难度极大，即使勉强建立了高等教育质量国家标准，它也必然会将我国大学引向高度统一化而丧失办学特色和人才培养特色。这仍然是一种政府本位而不是市场本位的思维，仍然会通过统一的质量标准进行统一的质量评价，对大学办学进行统一规范和约束，从而将大学办学自主权最终控制在政府手中。

　　十八届三中全会提出，必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。这虽然是针对经济领域全面深化改革而言的，但对高等教育全面深化改革同样具有重要指导意义。市场经济的精髓，在于市场主体的自主权、市场调节机制和资源的市场配置，但是这些方面在高等教育领域极少得到体现。高等教育全面深化改革，必须突破高等教育双重体制。首先是政府职能转变。“政府是社会治理的重要主体，在‘管办评分离’中，政府管理的改革是前提、基础。推进政府管理改革，核心要义是加快转变职能，进一步简政放权，同时督促基层和学校把权接住、管好，确保放而不乱。”为此，政府必须退出高等教育具体领域和具体事务，处理好政府和市场的关系，强化高等教育市场竞争机制，使市场竞争机制在高等教育资源配置中起决定性作用。着力解决高等教育市场体系不完善、非完全竞争以及政府干预过多和监管不到位问题。其次，政府要为高等教育改革发展营造公平竞争的市场竞争环境。市场竞争环境对高等教育市场竞争的重要性是不言而喻的。西方发达国家高等教育的发展壮大以及形成的合理院校结构体系的经验一再表明，竞争导致高等教育多样化，竞争促使大学准确定位并在自身办学类型和层次上办出特色、办出水平，竞争带来办学压力、强化大学发展动力和增强办学活力，竞争增强了大学的社会适应性和市场反应能力，竞争也使民众采取“用脚投票”的方式来评价和检验大学的办学质量。在目前我国高等教育改革发展中，唯有政府才能堪当营造高等教育市场竞争环境的大任。

　　只有这样，才能改变高校对政府依赖过多，政府对高校过度干预，高校与社会的关系僵硬，对社会需要和市场变化反应不及时、适应能力不强等问题；才能真正适应市场经济环境的需要和变化，形成对市场和社会需要的灵敏反应机制和应对机制；才能实现从面向政府办学到面向社会和市场办学的转变，从高校办学质量的政府评价向社会评价和市场评价的转变；才能真正体现高等教育全面深化改革的思想，与国际高等教育改革发展趋势相契合。

　　三、避免对“中国特色”“中国国情”的滥用，切实推进现代大学制度建设

　　高等教育全面深化改革，目标是要完善和发展中国特色高等教育制度体系，推进高等教育治理体系和治理能力现代化。现在滥用“中国国情”和“中国特色”的情况非常普遍。既得利益者用它来维系自身利益不受损害；改革者因为它丧失改革信心和方向，模糊该领域的普遍通则；人民群众觉得无能为力，顺从忍受旧体制和旧的利益格局。滥用这两个概念已经成为维系旧格局的思想理论基础，成为全面深化改革的主要思想障碍。在高等教育改革领域，我们强调要建设中国特色现代大学制度，但在现实中却出现把“中国特色”“中国国情”凌驾于现代大学制度的全球共识和普遍规则之上的现象。目前,高等教育国际化正在使各国高等教育超越地域限制和意识形态壁垒，全球互联网正在使大学理念和大学制度具有高度一致性，大学成为日益具有全球性和共性规则的组织。大学模式和大学制度的相互借鉴和影响，是一种与时代相适应的现代大学模式和大学制度在全球流动和扩展过程。当然，大学制度同时又是一国对自身高等教育体系和大学系统所做的一种制度安排，因而与国家的政治制度、行政体制、经济发展水平、文化传统高度相关，大学制度因此表现出鲜明的国别特色和多样性特点。但是，大学制度的国别特色只是体现现代大学制度基本思想和框架基础上的国别特色。脱离现代大学制度的前提和框架讨论国别特色，是没有意义的。在这种背景下，如果我们过分强调现代大学制度的“中国特色”，必定会淡化普遍规则，必定会使现代大学制度建设裹足不前，从而丧失现代大学制度的普适性。

　　毫无疑问，高等教育全面深化改革，建设中国特色现代大学制度，必须尊重国情、尊重传统。但是，尊重国情、尊重传统，是为了更好地推进高等教育改革，科学地选择改革途径和方法，确定改革的深度、广度和力度。在高等教育全面深化改革中，有时必须要顺应传统，但顺应传统只是一种改革策略，而不是看到传统的强大力量而不去改革。同时，我们也要认识到传统也是变化的，只不过其变化的幅度小和速度慢，以致我们在有限的时间里，甚至我们这一代人都感觉不到传统的变化。但是，从历史发展来看，从大跨度时间来看，传统也是在不断变化的。如果把传统看作是社会和文化的核心，那么，我们所说的社会进步、文化发展，实质上就是传统的变革和进步。在高等教育改革中尊重高等教育传统，不能成为阻碍高等教育创新的理由。尊重高等教育传统的目的，是为了更好地开展高等教育创新，是在改革和创新的前提下尊重传统、尊重国情，而不是相反。美国高等教育体系的建立和大学的崛起，深受当时世界上最先进的德国大学制度和模式的影响，它将先进的德国大学模式和美国国情，以及从英国大学中延续而来的大学传统有机结合起来，实现了高等教育理念创新和现代大学制度创新，形成了美国高等教育和大学的传统，进而影响了全球高等教育和世界大学的发展，对现代大学制度建设做出了巨大贡献。

　　中国特色社会主义，是马克思主义中国化伟大实践的理论结晶，是我国改革开放30多年取得的重大理论成果,是我国改革开放和社会主义现代化建设事业的思想理论武器。但是，中国特色社会主义是改革和开放的产物，没有改革开放，就不可能有中国特色社会主义理论和实践。在改革开放中形成的中国特色社会主义理论，绝对不能成为阻碍全面深化改革开放的理论和思想基础，否则就丧失了中国特色社会主义理论的创新思维品性。

　　改革要考虑国情，需要根据国情来进行改革。但是，在有些领域或方面，有时候改革就是要改变国情。所谓国情，无非就是国家的政治制度、经济发展水平和文化传统。笼统地强调国情，会阻碍具体领域的改革。在不同领域强调的国情，内涵是具体的但又是有差异的，所针对的问题也是不一样的。在政治、经济、文化和教育领域，所强调的国情是不一样的，所实施的改革，其难度也是不一样的。在政治改革领域，可能需要更加强调国情、尊重国情；而在经济改革领域和教育改革领域，可能更需要遵从共同的经济规律、教育规律和普遍规则。如果强调国情在前，改革在后，就不会有实践是检验真理的唯一标准的讨论所带来思想解放，就不会有1992年的“南巡讲话”，也就不会有社会主义市场经济的发展。在高等教育领域，我国国情的具体表现是：政府办学、高度集权管理、大学行政化运行；在教育文化和传统方面，我们是集权文化、关系社会和官本位文化。如果只是根据国情和传统来设计高等教育改革发展路线图，高等教育改革就会裹足不前，举步维艰。

　　高等教育改革发展是有共同规律的，现代大学制度是具有普适性的，高等教育是有共同价值内涵的。大学以追求真理为目标，为增进人类福祉作贡献，追求学术自由、大学自治、学者治校。高等教育是解放人和完善人的，而不是用技术和实利来束缚人和限制人的；教育的最终目的是追求人的自由全面发展，达臻自由个性，提高人的生命质量。因此，高等教育要全面深化改革，建设现代大学制度，还必须坚持以人为本，以人的发展为本；必须遵循高等教育的普遍规律，尊重现代大学制度的普适性。

（张应强，华中科技大学教育科学研究院院长、教授，湖北武汉　430074）

（原文刊载于《中国高教研究》2014年第10期）