我国改革开放的序幕开启于恢复高考和对外派遣留学生，高等教育改革也曾是来自大学管理者的主动诉求。但随着改革开放的深入，高等教育改革进入了“高原期”，增量改革如“211工程”“985工程”建设等成效显著，存量改革如管理体制等不尽如意；高等教育改革呈现出强烈的外部驱动特征，基于大学自身逻辑的改革活力不足。近年来对高等教育改革的反思渐多，其中不乏真知灼见，但在对改革的复杂性、系统性和协同性的认识上还有进一步廓清的空间。改革开放没有现成模式可以照搬，必须采用实践、认识、再实践、再认识的方法论。而对高等教育改革属性的再认识及对改革动力机制的再设计，无疑是把高等教育改革推向深入的重要逻辑起点和有效抓手。
　　一、高等教育改革“双重属性”的认识逻辑
　　在高等教育与社会大系统的关系上，有三个重要的认识逻辑：一是教育特别是高等教育的“双重属性论”，即教育既有经济基础的属性，又有上层建筑的属性；既有经济的功能，又有政治、文化的功能。二是约翰·S·布鲁贝克提出的基于认识论和政治论的两种哲学逻辑。三是伯顿·R·克拉克提出的政府、市场、学术三角协调模式。尽管有些学者对上述逻辑的全面性和适切性等提出质疑，但他们仍然是当下最有效的分析工具，其所揭示的相互关系也仍然是当下现实的存在。
　　历史与现实都已经证明，改革的具体意蕴在政府、企业、大学、社会组织等层面以及不同的行业领域，会有很大的价值选择差异。在政治、经济、教育、科技、文化等各项改革中，高等教育改革是比较特殊的领域，具有相当的复杂性。这种复杂性至少体现在三个方面：一是高等教育改革是利益聚合与冲突的焦点。现代大学承载了太多的重大责任与利益，既是国家利益与地方利益、政府利益与社会利益、群体利益与个体利益高度聚合的领域，也是传统利益与新生利益冲突的焦点之一。二是高等教育改革越来越面临尊重经济规律与遵循教育规律的协调问题。由人才培养规律、学科建设规律、教师成长规律、科学研究规律等构成的高等教育内部规律与经济规律显著不同。现代高等教育日益受到经济规律的影响，但任何市场化取向的局部改革都可能会危及大学的本质属性，功利性需求与大学特性的冲突愈演愈烈。三是高等教育改革始终面对着控制与自由的冲突。随着知识和技术在国家治理和发展中战略地位的日益重要，无论是西方发达的市场经济国家，还是传统的中央集权制国家，均加大了对高等教育的控制，在影响高等教育发展的政治力量、市场力量和学术力量三种基本力量中，政治力量和市场力量日益强势；另一方面，追求卓越的特性和促进人的全面发展的本质任务始终是大学的一种基因，大学具有在任何社会、制度下及历史条件下都能存在的“自在”的独立性——总是具有自己的问题域与观念系统及其由此而衍生的一系列的管理机制和运行机制，大学必须保持一定的自由度和自主性，才能发挥智力源、思想库、航标灯等长久作用。控制与自由之间不但是永恒的矛盾，更会涉及放权幅度、节奏、方式等动态问题。在历史演进和现实发展的共同作用下，高等教育改革越来越具有从属性和独立性共存的“双重属性”。
　　所谓从属性，是指高等教育改革在宏观层面上是政治、经济改革的组成部分，政治、经济改革规约着高等教育改革的方向、进程和节奏。为维护现行的基本政治制度和经济制度服务，是高等教育改革的合法性前提；经济体制或政治体制的结构性改革，是推动高等教育体制做出顺应性变革的动力；政府日益成为推动高等教育改革的主体，外部驱动力是高等教育改革的主要动力源。19世纪末以来，世界高等教育经历了若干次重大转型，从人类历史和国家发展的角度看，这些重大转型无不是在经济社会处于发展的关键时期发生的。如德国为适应机器大工业发展及先进生产力对专门人才需求迅速增长的形势，创办了教学与科学研究相统一的新型柏林大学，拓展了大学的科学研究功能，重塑了大学的组织结构；美国为满足资本主义生产发展的新需要，通过《莫里尔法案》等催生了“康奈尔计划”和“威斯康星思想”，拓展了大学的社会服务功能，强化了大学与社会的联系。尽管有学者认为“西方国家的高等教育改革往往发生在院校层面，是高校自己推动和实施的改革”，但没有哪次改革不受特定的外部因素影响，而且至少上述两次重大改革是基于经济社会发展的逻辑而进行的。
　　所谓独立性特质，是指高等教育改革具有基于教育内部规律和大学自身发展逻辑的独特领域和独特价值选择。独立性改革的主要动力既可能来自于大学组织内在的生存、发展、竞争的需要，亦可能源于知识革命、信息革命和人的发展诉求提高等因素的挑战。独立性改革是大学群体面临的共性问题与大学个体自主性实践的结合，是大学内部基于共同愿景的行政管理集体与学术联合体协同推动和实施的，在根本上是为了坚守大学的本质和更好地履行大学的职能。
　　高等教育改革的从属性与独立性是矛盾的辩证统一体。从属性源于高等教育事业的社会属性，改革的动力来自经济社会发展的需求，外部压力驱动是主要路径。独立性源于大学组织的学术特性，改革的动力来自于人的全面发展的需求和大学自身发展的需求，内生动力驱动是改革的主要路径。从属性改革框定了高等教育在国际国内环境和经济社会发展全局中的时空定位、责任使命与结构功能，并为高等教育改革的实施赋予了合法性依据和资源性支撑。独立性改革维护了大学的本质属性，并为大学在复杂变革时代保持适应和坚守的平衡奠定了内在基础。
　　理论上，涉及高等教育管理体制、办学体制、投资体制等领域的改革，应属于从属性改革；涉及大学教学、教师、科研等领域的改革，应属于独立性改革。具体的情况，会因国情的不同而有很大差异。凝聚从属性与独立性改革共同愿景的是国家、民族利益，这是主权国家下任何一项事业或任何一类组织必须遵守的基本法则。连接从属性与独立性改革的主要纽带是资源，现代政府日益通过资源配置方式改革达到对大学的有效控制，大学作为高度资源依赖型的组织也日益强化了对政府的依赖。在强政府、弱市场的体制下，从属性改革是强势的，独立性改革是弱势的，即便是理论上应该属于独立性改革的领域，也会受到政府的巨大影响。
　　从属性改革与独立性改革有共同的愿景，也会有利益冲突。当两者获取最大价值认同和实现步调协同时，改革就会取得最佳效益。但在实践中，基于政治价值、经济价值的取向与大学的逻辑、学者的追求之间以及统一性要求与差异性实际之间的冲突，使得从属性改革与独立性改革之间不可避免地产生不协调、不同步等现象。作为改革的实际责任主体，大学往往是被动的。大学的自由度与大学拥有的资源往往存在着负相关，这种现象尖锐地展现了高等教育与外部各种利益主体和权力之间的矛盾关系。
　　二、高等教育改革“双重属性”的中国实践
　　（一）高等教育改革的中国模式
　　梳理过去40多年来我国高等教育改革脉络，可以清晰地看出其所具有的鲜明的双重属性特色，改革也在两条路径上展开。
　　第一条路径是基于党的领导、政府主导、政策驱动、舆论发动、组织动员、项目牵动、评估检查、自上而下、由外到内的从属性改革路径。
　　中国共产党始终是高等教育改革的领导核心。从《中共中央关于教育体制改革的决定》《中国教育改革和发展纲要》《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》到《中共中央关于深化教育体制机制改革的决定》《中共中央关于深化新时期教师队伍建设的意见》，高等教育改革始终是伴随着党在不同历史时期重点任务的变化和重大政策的调整而不断展开和深化的。党中央统一领导、省级党委承上启下、高校党委抓好落实，党的领导是高等教育改革得以不断深化的根本保证。
　　政府始终是主导高等教育改革进程的决定力量。我国的现代化进程属于典型的政府主导型，政府的推进和引导在整个改革开放和建设现代化国家过程中都起到核心作用。国务院和省级政府，通过制定贯彻落实党中央战略部署的实施方案、细化具体领域的改革、加强教育法规建设、建立以评估和资源配置为杠杆的推进机制等措施，直接组织推进高等教育各项改革，并通过五年发展规划明确不同阶段的主要目标、重点任务。
　　政策一直在推动高等教育改革中发挥着风向标、推动器的作用。无论是党的领导还是行政主导，关于高等教育改革的目标设计、主要任务、保障措施、刚性约束和激励措施等，主要是通过党中央国务院、国务院部委、省委省政府出台的各种政策性文件部署实施。这些政策文件，既是改革的目标设计、任务部署和行动路线图，亦是检查评价改革效果的标准。
　　项目日益成为牵动改革的重要纽带。为满足国家战略需求、实现重大突破，20世纪90年代以来，以“211工程”“985工程”“双一流”建设计划等为代表的一系列重大工程，以及“高校本科教学质量与教学改革工程”“研究生教育创新计划”“高校哲学社会科学繁荣计划”和“高校高层次创新人才计划”等一系列重点项目，将绩效评价与资源配置相结合，成为牵动高等教育改革发展的重大杠杆。
　　舆论发动与组织动员是中国特色社会主义制度下推进改革的重要优势。每一次重大改革任务出台后，都会通过各种媒体的宣传、解读等形成强大的舆论场，使政策措施的精神最快速、最广泛地得以传达。也都会通过召开各层次的会议、培训等，迅速地层层部署和落实，形成强大的组织力量。这种模式，也自然而然地使高等教育改革形成了自上而下、由外而内的推进局面。
　　第二条路径是由高校自主推动的独立性改革。如在办学体制方面所进行的校企合作办学、中外合作办学、校地合作办学、一校两制、混合所有制二级学院等改革；在发展模式方面所进行的校产置换、一校多区等改革；在组织结构方面所进行的学部制、院系制、柔性教学科研组织、跨学科教学科研组织等改革；在教学方面进行的学分制、讲座制、本科生导师制、小学期制、跨学科（专业）培养、科教融合、产教融合等改革；在人事分配制度方面所进行的精简行政编制、教师聘任制、绩效奖励制度等改革。这些改革呈现以下特性：一是由点到面，即少数学校的创新型改革实践逐步被更多学校所模仿、借鉴。二是自下而上，即学校层面的改革探索被政府部门认可并总结提炼后转化为政策。三是由内而外，即学校的发展需求延展为更广领域的协同性改革，如高校为集聚资源、提升竞争力等需要而进行的与科研院所、行业企业合作，逐步上升为科教融合、产教融合的跨领域协同改革模式。这些具有丰富多样性、个性化色彩的改革实践，契合了大学个体的千差万别。但由于大学个体资源禀赋和战略管理能力的差异，也出现了系统性、持续性不够的问题。一些极具创新性的改革，因为缺乏外部政策环境，出现了“孤岛效应”。一些移植于国外的改革模式，因水土不服，未能落地生根。
　　从属性改革是主线，独立性改革是副线。两条路径汇聚于有中国特色社会主义伟大事业的探索与实践，形成了党把方向、定政策、配干部、抓宣传，政府做规划、定项目、配资源、抓检查，学校抓落实、出经验，理论、道路、制度、文化层面的探索整体推进，统一要求与创新性实践有机结合的高等教育改革局面。
　　（二）从属性主导的高等教育改革模式的有效性
　　从属性主导的高等教育改革模式是符合我国国情的有效路径。一是高等教育改革与经济社会发展经历的几次重大转型紧密相关，早已不只是教育自身的事情，政府作为国家利益、民族利益的代表者，主导重大转型期的各项改革是必然的。二是我国社会主义市场经济体制仍在完善过程中，政府是国家政治权力的实际掌握者，是政治经济制度的建立者和各种政策法规的制定者，政府的主导本身也是高等教育改革具有合法性的保证。三是在过去的几十年里高等教育体制始终是改革的核心，这些作为生产关系和上层建筑层面的改革不突破，基于大学自身逻辑的改革也难以进行，而这一改革绝对不可能在高等教育系统内自行推进和完善。四是破解高等教育发展的不平衡问题，离不开中央与地方的协调；破解高等教育发展的不充分问题，离不开政府、社会、学校的协同；在一个发展中国家实现高等教育的有效发展，必须发挥政府的主导作用。五是我国独特的民主集中制模式能够有效协调顶层设计与基层探索的关系，越来越广泛的专家参与决策的模式一定程度上保证了对教育规律的尊重；而政策制定之前的广泛调研既有效发掘了可推广的经验也聚焦了要解决的问题。从属性改革与独立性改革是相对的划分，他们统一于中国特色社会主义伟大事业中。
　　从属性主导的高等教育改革模式在推动我国高等教育改革发展上发挥了巨大作用。党的十一届三中全会以来，在重大经济社会转型的驱动下，以一系列重要政策文件为标志，高等教育改革在管理体制、办学体制、投资体制、招生分配制度、现代大学制度、教学制度等各方面逐渐展开、持续深化，并取得了巨大成效。打破了条块分割的管理体制，高等教育与区域经济社会发展的结合度显著提高，地方高等教育取得重大发展；重点大学、重点学科建设取得重大成就，高等教育综合实力显著提高；打破政府包揽办学的格局，中外合作办学、民办高等教育等成为重要的组成部分；高校办学自主权稳步扩大，发展活力不断增强；大学内部人事分配制度改革不断深化，教职工积极性得到有效激发；教学改革不断深入，创新创业教育不断加强，人才培养质量稳步提高；对外开放呈现不断扩大深化的态势，高等教育国际影响力显著增强。没有改革开放，就没有在发展中国家建成世界第一高等教育规模大国的奇迹，也就不会有继续努力建设高等教育强国的自信。实践证明，我国的高等教育改革模式是卓有成效的。
　　（三）从属性主导的高等教育改革模式存在的主要问题
　　由于我国的高等教育改革始终处于经济社会重大转型期，面对非常复杂的利益关系调整，高等教育的系统功能与大学职能之间又存在非完全重合性，从属性主导的改革模式出现了一些新的有待解决的问题。诸如：自上而下的改革，强调全国的一盘棋部署和统一性要求，而对巨大的地区和校际差异照顾不足，导致地方政府与高等学校两个改革主体的积极性不高，出现了责任层层加码与动力层层衰减并存的现象；改革的民主程序与法治保障尚不完善，尤其是在授权、履权和限权上存在制度性缺陷，中央与地方之间以及中央、地方两个层面的政府部门之间缺乏更有效的协同，教育改革政策之间以及教育与其他改革政策之间存在不对话、不搭桥的现象；改革利益主体之间的责权利关系分离，责任约束为主而利益驱动不足，国家利益与地方利益以及政府利益与学校利益、企业利益、社会利益之间缺乏更有效的协调；出于部门利益和地方保护主义，政府在政策执行过程中的“变通”（既有积极意义上的政策变通和制度创新，也有消极意义上的应付和走形式）等逐渐成为公开的秘密，一些地方或部门为改革而改革，以文件代替改革实际行动；有些地方在深化高等教育“放管服”改革中出现了上放权下收权现象，通过绩效考核合同和资源配置杠杆，把下放的权力以新的方式重新聚拢在一起，规则制定权、资源配置权和评估检查权相结合，事实上形成了更严格的控制。高等教育改革的本质是体制机制创新，而当下改革本身就面临着深层次的体制机制障碍。当前并不缺乏高等教育改革的动力，关键是如何将来自不同方面的改革诉求形成合力。优化高等教育改革的动力机制，已经成为增强改革设计合理性与推进有效性的必由之路。
　　三、基于“双重属性”的高等教育改革动力机制优化
　　进入新时代，高等教育改革已经从奔着问题去、针对具体领域，进入到全面系统综合改革新阶段，高等教育改革与高等教育高质量发展的协调性要求更高，与高等教育国际化的互动关系正在加强，将面临更复杂的利益关系。建构一个要素齐备、力量聚合、利益兼顾、协同共振的高等教育改革动力系统，优化高等教育改革的动力机制，需要在全面加强党的领导、全面推进依法治教与全面深化教育综合改革协调统一的总体框架下，重点关注以下主要问题。
　　（一）强化高等教育改革的系统思维
　　深化高等教育改革，要统筹考虑经济发展、政治进步和人民诉求的变化与需要。经济发展需求是高等教育改革发展的重要动力，推进供给侧改革、实施创新驱动发展战略，必然催生高等教育服务理念、服务模式以及结构与功能等的深度变革。政治始终是影响高等教育发展的重要力量，推进国家治理体系和治理能力现代化建设，必然对实现高等教育治理现代化提出同步的要求。以人民为中心是高等教育发展的基本理念，随着我国社会主要矛盾发展为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，高等教育发展的价值选择、战略目标和重点任务也势必做出相应的调整。这三个需求是不断发展变化的，又是相互影响的，高等教育的改革也必须是系统的、整体的、全面的，仅仅着眼于某一需求的改革或者是将改革割裂开来的做法，必然导致碎片化、循环式重复改革等低效结果。
　　深化高等教育改革，要努力实现必要性、方向性与有效性的统一。改革的基本逻辑是当高等教育事业或大学组织面临巨大的生存、发展、稳定压力时，就要抓住制约功能、效率等的因素，在体制、机制方面进行改革。高等教育改革 “改什么、怎么改必须以是否符合完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标为根本尺度”，必须始终“坚持高等教育为人民服务、为中国共产党治国理政服务、为巩固和发展中国特色社会主义制度服务、为改革开放和社会主义现代化建设服务”的基本方向。高等教育改革主要是体制、机制层面的问题，不能把什么都算作改革，更不能出现改革依赖。把什么都归于改革的做法，既有责任转移的嫌疑，也会将简单问题复杂化，造成某些问题悬置，久拖不决。
　　深化高等教育改革，要凝聚中央与地方、政府与学校的合力。一方面，建立中央与地方协同推进的机制，是改革不断深化的重要保障。要注重发挥好省级政府承上启下的作用，深入推进扩大省级政府教育统筹权改革，强化省级政府依法统筹推进区域内高等教育改革发展的职责；另一方面，高等教育改革的“四梁八柱”搭建完毕，已经进入内部施工阶段。应积极探索建立新的从属性改革与独立性改革协同并行的新格局，更加重视独立性改革的价值，更加重视发挥大学在改革中的主动性和创造性。
　　（二）进一步厘清政府在高等教育改革中的责任
　　政府在改革中起主导作用是就整体而言，并非意味着所有的层面和领域都依靠政府来驱动，更不是所有的改革都要依靠行政运动方式。高等教育改革动力层层衰减现象，与我国行政体系中改革能力（包括权力、资源等）逐级下降的客观事实直接相关。优化高等教育改革的动力机制，一要避免出现顶层设计宏大而基层实施路径狭窄或实施力量薄弱的“倒金字塔”现象，始终注意在各个层面凝聚最大公约数，使改革成为团体的接力赛，而不是个体的马拉松，保持持续的改革动力。二要适应治理能力与治理体系现代化建设要求，科学设计政府之于改革的边界、作用方式，处理好全局与局部、整体与个体、普遍性与特殊性的关系，改变以政府利益代替学校利益、以公共利益代替其他利益的局面。三要进一步深化教育行政体制改革，理顺政府、大学、社会的关系，明确哪些事应该由三者各自分担，哪些事应该由三者共同承担。四要继续深化“放管服”改革，以简政放权放出活力和动力，以创新监管管出公平和秩序，以优化服务服出便利和品质，实现政府职能的深刻转变。
　　（三）加强高等教育改革中的法治建设
　　改革从来都不会是一帆风顺的，因为任何改革都必然触及现有的秩序和利益格局。改革也存在风险性，特别是作为“百年树人”的高等教育事业，其改革成败关乎国家兴衰和社会和谐。要在改革设计者、改革实施者和被改革者之间最大限度建立价值认同和步调协同，最关键的是通过法治建设建立自上而下的责任约束和自下而上的利益激励。一要坚持以法律规范引领和推动教育改革、促进和保障教育发展，凡属重大教育改革都要于法有据。二要推进依法赋权、依法履权和依法限权相统一，建立完善的监督管理机制、有效的权力制约机制、严肃的责任追究机制。三要用法治来规范政府和大学、市场的边界，在法治框架内调整各类主体的利益关系，有效调动和保护各方面的改革积极性与创造性。四要通过法定程序凝聚共识，并将各方共识以法治方式确认下来，用法律固化和推广成熟、有效的改革成果，避免出现昙花一现、“人走政息”等短期行为。
　　（四）优化高等教育改革相关各方的责权利关系
　　优化高等教育改革的动力机制的根本问题，是找到各方面意愿和要求的最大公约数。新时代高等教育改革动力的最大公约数源自于中华民族伟大复兴的需要，这是一个凝聚了国家利益与人民利益的动力系统。任何一个具体领域、层次、方面的改革，都要服务服从于总目标，都是整体改革的一个部分，都必须在与其他相关领域的联动中不断推进。如何在保障国家利益、民族利益的前提下，充分认识其他利益诉求的正当性、差异性，尽可能寻找共同利益点，激活所有利益群体的主动性、创造性，是深化高等教育改革必须解决的问题。一要坚持以公平正义为高等教育改革的价值取向，保证改革既要从公平正义开始又要回到公平正义上来，使公平正义成为最有效调动各方面参与高等教育改革积极性的前提条件。二要坚持责权利相统一的原则，切实做到责权利相辅相成、相互制约、相互作用，努力建构个人利益和集体利益、局部利益和整体利益以及暂时利益和长远利益相统一的局面。三要将贯彻竞争中性原则作为深化高等教育改革的重要突破口，建立公办高校与民办高校、中央部委院校与地方高校、“双一流”建设高校与其他高校、本科高校与高职院校之间的公平竞争环境，保证不同类型、层次的高校能够同台竞技，既对公办院校、优势院校形成压力和推动，也为民办院校和一般院校发展带来实质性利好，为高等教育注入新的重要动力。四要完善改革决策与实施中的民主程序，鼓励地方、高校解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合，最大限度调动各方面的改革积极性和创造性。
　　刘国瑞，辽宁大学高等教育研究所研究员，中国高等教育学会学术委员会委员

　　原文刊载于《中国高教研究》2019年第8期