集团化是指将分散的、生产规模比较小的实体以集团的形式有机地结合起来，形成规模较大的经济运行实体，并以规模优势实现企业经营的规模效应。“民办高校集团化”即通过各种形式，将多个民办高校有机结合形成集团，借助规模优势实现人才培养的规模效应，是民办高校规模化、集约化办学的重要模式。本研究所涉及的民办高等教育集团（以下简称“民办高教集团”）特指举办或实际控制2所及以上民办高校的集团或公司。
　　2016年11月《民办教育促进法》修订通过后，放开了对营利性民办教育的限制，民办教育进入分类管理新时期，一些民办高教集团在政策衔接过渡期采取收购并购、共同持股、协议转让等方式控制多所民办高校，并采取集团化办学模式统一管理运营旗下高校。面对分类管理新趋势和教育现代化2035新要求，我国民办高等教育进入改革发展的又一关键期，高度重视民办高校集团化办学现象，全面研判集团化办学的发展态势，剖析集团化办学的积极作用和潜在风险，从教育治理的角度提出对策路径，可以为促进民办高等教育改革发展提供借鉴。
　　一、民办高校集团化办学的发展态势
　　民办高校集团化办学以集团法人为办学主体，以集团资本为办学基础，以规模效应为办学优势，形成了具有生机活力的发展态势。从学校数量和办学规模看，目前国内有23个民办高教集团，旗下共有104所民办高校（含境外院校9所），其中境内民办高校95所，在校生约110万人，分别占全国民办高校总数的1/8和在校生总数的1/6。北京北方投资集团是目前国内最大的民办高教集团，旗下高校19所，包括本科院校17所（含11所独立学院）、专科院校2所，在校生约20万人；四川希望教育产业集团旗下有11所院校、12万在校生；新高教集团有7所院校、11.6万在校生；中国教育集团控股有限公司有6所院校、11万在校生；民生教育集团有6所院校、7万在校生，其他教育集团的办学规模紧随其后。
　　从办学层次看，这些民办高教集团旗下有本科院校62所（含独立学院28所）、专科院校33所。（见表1）此外，部分集团还通过海外收购和公私合作的方式控股多所境外高校和公办院校的二级院系。在业务范围上，大部分集团的核心业务是民办高等教育，也有集团以其他教育阶段为主，如河南宇华教育集团以基础教育、学前教育为主，安徽新华教育集团、四川现代教育集团以职业教育为主；甚至还有集团的核心业务不是教育，如浙江吉利控股集团的主要经营范围是汽车制造和销售、实业和机电产品的投资，旗下高校仅发挥为集团企业培养应用型人才的作用，处于集团业务的边缘。

　　从区域分布格局看，河南、四川各有3家民办高教集团，且办学规模较大，北京、浙江、广东、重庆、湖北各有2家民办高教集团。集团旗下高校按所在地东、中、西部划分，各有31所、23所、41所，分布格局总体向西部倾斜。集团学校按省市分布看，云南、广东、四川分别有11所、9所、8所，居各省前列；陕西、重庆、江苏各7所，河南、湖北各6所；此外，中部省份多为3~4所，东部省份多为1~2所。
　　从发展方式和上市情况看，这些集团公司主要通过出资举办、投资持股、收购并购、协议转让、竞价竞标等方式举办或实际控制民办高校，然后对旗下高校统一管理运行，经费筹融资方式主要是学费收入、举办者投入、上市融资和债权融资等。据统计，现有23个民办高教集团，已有14个在香港上市，总市值超过700亿人民币（以2019年10月14日市值为准，适当剥离集团其他产业市值进行估算）。其中，2017年以来集中在港上市的集团就有10个，主要通过VIE架构（国内称“协议控制”）实现港股上市，即在境外注册的上市实体与境内的业务运营实体相分离，但境外的上市实体通过协议的方式控制境内的业务实体。
　　二、民办高校集团化办学的利弊分析
　　2018年，全国民办高校有750所，普通本专科在校生649.6万人，分别占全国普通高校数的28.2%和全国普通本专科在校生数的22.9%，为扩大高教资源服务供给、保障和改善民生、促进产业转型升级、服务区域经济社会发展作出了独特贡献，成为高等教育大众化的重要推动力量。面向普及化高等教育发展新阶段，人民群众对优质高等教育资源的选择性需求日趋旺盛，单体民办高校在社会经济发展和高等教育发展的大背景下竞争力渐弱、生存危机加重，集团化发展成为民办高校可持续发展、规模扩大和质量提升的途径之一，同时也存在着潜在的风险因素。
　　（一）民办高校集团化办学的积极作用
　　民办高校集团化办学是民办高等教育组织形态和教育服务供给模式的创新探索，有利于放大规模办学效益、转换集团发展动力、完善学校治理体系、稳定民办高等教育发展预期。
　　一是有利于提高集约化办学程度，放大集团化办学效应。在市场起决定性作用的社会经济环境下，民办高校集团化办学模式充分发挥“集团管总”的战略统筹作用和旗下高校间的协同效应，承接战略落地、推进资源整合、释放总部价值、提升办学效率，实现集团和院校双向赋能增值，放大规模效应，发挥协同优势，形成集团化办学独有的可复制、可共享、可协同的管理服务能力，有利于提高办学集约化程度和办学效益，一些较大规模的民办高教集团对此深信不疑并付诸实践。
　　二是有利于转换集团发展动力，拓宽办学经费筹资渠道。从经费筹措看，一些民办高教集团通过上市融资获得资本市场的强力支撑，吸引更多民间资本进入高等教育领域，一定程度上降低了融资成本，避免了抵押、担保等一般债权融资难以避免的问题。从办学成本看，集团高校通过实行统一的组织架构和明确的岗位职责，增强各项经营管理的成本控制能力和议价能力，形成高效的沟通协作机制，发挥战略协同效应提高管理效率、节约办学成本，实现“1+1>2”的规模经济。
　　三是有利于完善治理体系，促进学校良好运营。从内部治理看，集团化办学提高了高校的社会化程度，以竞争机制倒逼各家教育集团及其旗下高校提高教育质量。从外部治理看，资本市场有相对完善的法律体系和有效的监管体系，有利于促进上市集团旗下高校治理结构更完善、家族化弊端更少、管理更合规透明；随着规模化、集团化的民办高教集团逐步发展，高校办学透明度提高，也有利于监管部门更加准确地把握民办教育行业运行情况，实施有效治理。
　　四是有利于积极引导改革预期，增强民办高等教育发展势头。《民办教育促进法》修订通过后，为营利性民办教育提供了法律依据，但非营利性和营利性民办学校分类管理的政策还未落地，政策红利还未充分释放，一段时间内“民办教育退场论”甚嚣尘上，更是给民办教育发展增添了一团疑云。在民办教育新法新政实施的“窗口期”，一些民办高校举办者对新法新政有担忧、对分类管理改革有困惑、对举办者权益保护有疑虑，从而等待观望、踌躇不前，进而选择转让转卖学校；有实力的教育集团则利用这个机会，逆势加快收购并购以扩大集团化办学规模，一方面在主观上期冀于加强集团自身实力、获得政策改革红利，另一方面在客观上也有利于稳定民办高等教育改革发展预期，引导更多的社会力量全面认识改革发展环境，吸引更多民间资本进入高等教育领域，保持和增强我国民办高等教育发展良好势头。
　　（二）民办高校集团化办学的潜在风险
　　尽管集团化办学在扩大高等教育服务供给、提高办学综合效益、纳入规范监管框架等方面的作用明显，同时也不能忽视一些潜在的办学风险。这些风险一部分是由外部环境不确定性造成的，也有一部分是由集团化办学本身运行机制的不成熟所导致的。

　　一是法律法规和政策风险。《民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（以下简称《实施条例》）第十二条明确规定，实施集团化办学的社会组织，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校。目前民办学校分类管理改革政策还没有完全落地，绝大多数民办高校（含独立学院）的法人属性还是不以营利为目的“民办非企业单位”，尚未完成分类登记。因此，在新旧政策衔接过渡时段，一些教育集团在没有完成学校清产核资情况下收购并购民办高校的行为，涉嫌打“擦边球”，在这种情况下，可能会出现产权不清晰，一部分有形和无形国有资产被纳入到民办高教集团资产中，或流失或被占用，一旦政策清晰后，如何剥离就存在潜在的风险。还有一些集团旗下多所独立学院面临规范设置问题，需要重视和预估未来有可能出现的违法违规问题。
　　二是运行状态和办学方向风险。随着民办高校集团化办学模式的扩张，集团旗下高校的数量和规模逐渐扩大，而资本市场跌宕起伏，一旦资金链出现危机或断裂导致集团破产乃至学校停办，将严重影响日常教学秩序，师生合法权益难以保障，波及范围较广，容易引发社会稳定问题。此外，急于上市融资的教育集团和民办高校存在被收购并购或被实际控制的风险，如果被境外资本变相控制甚至会触及教育主权、文化与意识形态安全问题。
　　三是教育公益性被削弱的风险。当前，受限于学前教育和义务教育阶段的新法新政限制，民办高等教育行业越来越受到资本的青睐，导致逐利性资本积极涌入，这一定程度上会削弱高等教育的公益属性。学生培养并非一朝一夕的事情，教育发展需要稳定、可持续投入，而资本市场却追求短期、快速获利；个别民办高教集团被逐利性资本“裹挟”，非理性追求上市融资，“快资本”与“慢教育”的矛盾比较突出。短期来看，部分以营利性为目的的民办高教上市集团会弱化高等教育公益性，可能对高等教育公平产生不良影响，带来新的挑战。
　　四是办学质量风险。首先，个别集团为实现短期内上市目标，一般会通过抢占市场、规模扩张、大幅提高学费住宿费等手段实现快速获利，易造成教育教学质量缩水、优质教育资源稀释等不确定问题。其次，集团化办学模式复制过程中，旗下高校更多依赖集团决策，独立自主办学能力受限、同质化发展等潜在问题突出，持续改革创新的内在动力缺乏。再者，部分民办高校“股权置换”变更举办者现象频发，有的存在无序、恶意变更、买空卖空学校资产等不规范行为，日常教学经费难以保证，生均教育投入标准难以达标，严重影响学校办学质量和健康持续运行。
　　五是存在民办高等教育监管的盲区。民办高校集团化办学作为一种新的教育形态，在教育行政部门与学校之间增加了一个管理层级——非营利性或营利性的民办教育集团，它对所属学校发展运行的决策权、教育教学的管理权，特别是对学校资产的经营权和使用权必然会超越教育行政部门；而现有的教育法律法规赋予了各级政府教育行政部门管理学校的职权，但并没有管理非营利性和营利性教育集团的职权，导致出现高等教育监管的盲区，如果处理不好，将会使教育集团旗下的民办高校在办学上无法稳定，在高校与政府的关系、高校内部治理等方面产生很多新的矛盾，影响民办高等教育的健康发展。
　　三、引导规范民办高校集团化办学的路径建议
　　面对愈加复杂的民办高校办学形态和愈加棘手的民办高校集团化办学风险，亟待直面问题、加强研判，完善政策、强化监管，回应诉求、引导发展，采取有效措施、规范引导民办高校集团化办学行为。
　　（一）全面认识利弊风险，重视发展态势的整体研判
　　在全面了解和把握民办高校集团化办学发展态势的基础上进行顶层设计，发挥宏观管理、分类指导和统筹协调作用，是实现政府有效治理的重要前提。一是高度重视民办高校集团化办学现象。集团化办学已成客观事实，民办教育行业特点、改革发展政策趋向、体制机制优势等多方因素促使其产生并扩大，地位作用不容否定，风险问题不容忽视，必须将民办高校集团化办学问题纳入教育治理议程，因势利导，规范管理。二是尽快组织各方力量作出专业研判。调集教育行政部门干部和和高校专家学者，联合开展调查研究，及时准确掌握行业动态，全面分析高等学校集团化办学的发展态势和利弊风险，提供政策咨询建议，避免信息不对称造成治理失灵或失误的现象发生。
　　（二）完善政策制度体系，健全监管治理机制
　　将民办高校集团化办学纳入民办教育相关法规政策框架，实现依法规范治理，是促进民办高校集团化办学健康发展的制度性保障。一是健全民办高等教育管理体制。从法律法规及政策角度研究民办高等教育的外部治理结构和民办高教集团的规范管理问题，消除教育行政部门监管的盲区。二是研究制定规范民办高校集团化办学的指导意见。明确民办高教集团的设置标准，明晰上市集团协议控制模式的政策导向，依法落实民办高校法人财产权，细化举办者变更核准程序性条例，严格限制集团在民办高校完成分类登记前通过兼并收购、协议控制等方式控制非营利性民办高校，严厉打击非法集资、偷逃税款、倒卖校资校产、抽逃办学资金等违法违规行为。三是建立民办高校集团化办学的风险防控和预警机制。对于集团化办学过程中有可能出现的风险问题，做好专项跟踪，提出防范预案，切实维护师生合法权益，维护学校和社会安全稳定。加强民办高教集团及旗下高校资产财务风险防控，加快建设民办高教集团资产财务监管平台，实现动态监督和预警管理。四是在集团公司尤其是上市集团与旗下民办高校之间构建“防火墙”。优化集团旗下民办高校的治理结构和董事选任，完善相应决策和监督机制，引导集团公司与旗下高校各司其职、各安其位，抑制和减少逐利性资本对教育公益性的冲击。
　　（三）尊重各方权益诉求，实现民办高校内涵式发展
　　建立有效的多元主体沟通渠道，合理回应各方权益诉求，实现内涵式发展是促进民办高校集团化办学健康发展的最终目的。一是建立多元治理主体体系，畅通沟通机制。一方面，教育部门联合证监会、银行、市场监管等有关部门建立集团旗下高校重点领域治理机制，畅通与民办高教集团及旗下高校的对话、交流和协商沟通渠道，处理好发展和规范的关系，及时回应各方主体的权益诉求。另一方面，民办高教集团及旗下高校应建立重大事项报告制度，主动向主管部门通报相关工作和潜在风险，同时履行办学信息披露义务。二是引导集团化办学由规模扩张向内涵式发展转变。尽快落实相关支持激励政策，引导加强集团学校党的建设，完善教育教学质量标准和保障体系，实现以质量为中心的权责关系治理，重视专业化教师队伍建设，把好民办高等教育改革发展的“方向盘”，引导民办高教集团及所属高校树立正确的转型发展理念，利用市场但不被市场左右，处理好教育公益性和集团营利性的关系，鼓励支持集团坚持“质量为王”，把精力真正放到提高教育教学质量上来。

　　（钟秉林，国家教育咨询委员会委员、北京师范大学教育学部教授，北京　100875；周海涛，北京师范大学教育学部高等教育研究院院长、教授，北京　100875；景安磊，通讯作者，北京师范大学中国教育政策研究院助理研究员，北京　100875；郑淑超，北京师范大学教育学部博士研究生，北京　100875）
　　（原文刊载于《中国高教研究》2020年第2期）